深圳宝安拟投数十亿元,开发江门“飞地”

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  南都讯 记者 庄树雄 张兴旺 张奇锋 罗韵姿 蒋臻 张小玲 深圳宝安区与江门市正联手建“飞地”――由深圳宝安投资数十亿元建设,由江门统筹区域,共同开发、利益共享。飞地在哪?要引进什么产业?将给深圳和江门带来什么影响?


  图说:航拍新会装备产业园大泽园区。南都记者 曾育军 实习生 颜胜拔 摄

  “飞地”选在哪儿

  宝安看中江门大泽园区

  今年6月,江门重点规划建设4个“万亩园区”,而资金不足一直是江门园区开发的一大重要制约因素。江门一位参与园区工作多年的政府官员表示,“单靠财政我们是没办法做的。必须依靠市场化来做。”而飞地合作是市场化的方式之一。

  今年3月,江门市委书记林应武率队到深圳宝安区考察,据报道,他提议宝安来江门找一块“飞地”,并为“江门乃至粤港澳大湾区内城市间开展‘飞地经济’合作进行探索”。

  江门市副市长许晓雄也说:“深圳每年有1000亿元的投资溢出,如果两地深入合作,有序引导深圳的技术、资本、管理、理念等资源向江门转移,这在促进江门加快发展的同时,也将有力支撑深圳产业结构调整和转型升级。”

  今年5月,深圳宝安区派出考察组到江门市考察,对其中大泽园区表达了更浓厚的合作兴趣。近几年的交通基建推进,这片土地价值已经凸显。在合作模式上,双方已经表达意向,将会是比较纯粹的“飞地”模式,即江门让渡主导开发权,参照宝安(龙川)产业转移工业园的做法,双方共进成立园区公司对土地进行一次开发,并负责招商、运营,主体仍然是深圳宝安。在项目准入等政府职能方面,则由双方共同组成的园区管委会履行。

  对深圳来说,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为:“深圳的土地成本、劳动力成本上升,有一些产业在深圳难以有生存空间,通过‘飞地经济’这样的合作模式,深圳可以有更大的发展空间。”

  “飞地”主打产业

  电子、制造、大健康等

  飞地园区做什么产业?江门市经信局副局长何渝介绍,产业方向还需要双向讨论,江门感兴趣的一是先进装备制造业,二是深圳发达的电子信息产业。还有江门政府人士提出,“创新资源是深圳最大的优势”,有没有办法在江门孵化。

  宝安考察组则建议在飞地园区产业上要有错位设计,既要有江门本地产业的基础,也要布局下一代产业。宝安区经济促进局副局长梁志说:“江门应考虑引进新兴产业,如海洋生物等海外投资愿望强烈的产业,实现弯道超车、产业差异化发展。”据初步商议,园区将重点引进电子信息、电器机械、大健康、大数据等产业,并借鉴宝安梧桐岛项目模式大力推动“工改工”,发展提升一批双创基地、众创空间,争取实现“一年启动、三年成型、五年突破”。

  “飞地”利益分配

  或参照宝安龙川园区模式

  若合作成功,宝安和江门两地经济利益如何分配?日前,国家发改委、国土部、环保部等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,创新“飞地经济”合作机制,发挥不同地区比较优势,优化资源配置,强化资源集约节约利用,提升市场化运作水平,完善发展成果分享机制,加快统一市场建设,促进要素自由有序流动,为推进区域协同发展做出新贡献。

  目前省内一些飞地或类“飞地”园区,GDP、税收等就直接采用5:5的对半分成。如顺德清远(英德)经济合作区,这个规划面积36平方公里的园区,是目前全省最具代表性的飞地园区,双方明确约定了合作区互利共赢的利益分成机制,合作区GDP、规模以上企业工业总产值和增加值、固定资产投资、税收地方留成部分(除土地开发、出让、转让等产生的契税、耕地占用税收入外)以及能源消耗等统计数据,由顺德区、清远英德对半分享(担)。

  深圳宝安(龙川)产业转移工业园亦是采取类似五五分成的办法。“深圳宝安与河源龙川合作的分成条件我们也完全可以接受,五五分成。”一位江门政府官员这样表示。

  对产业项目的准入,在投资强度、亩产税收等方面,江门各区市标准不同,宝安飞地园区亦将相应地受到门槛的约束。目前两地讨论更多的是实施地点、合作模式等,关于政策优惠细节还没有具体展开。不过,届时该飞地园区作为省级产业转移园的组成部分,将享受到省有关优惠政策,园内企业均可享受零收费、用电、产业共建扶持等奖补优惠。

  “深圳宝安到江门去,可以有两种方式,第一种是江门的基础设施的投资和建设可以由深圳宝安来提供,完善江门工业园区的基础设施;第二种是在深圳宝安找不到发展空间的企业可以到江门去。未来的税收可以采取分成的方式,深圳宝安可以把投入的部分回收回来。”中国宏观经济研究院研究员肖金成直言,“‘飞地经济’的核心是税收分成,两个政府通过市场化的方式取得回报,如果不是这样就不是‘飞地经济’了。”

  专家观点

  政府层面要做好制度设计

  肖金成认为,“飞地经济”是两个地方政府按照市场原则形成的一种互利共赢的合作方式。“我投入资金到你这建设,招商引资,通过税收回收,保持财务平衡,这是典型的‘飞地经济’模式。”

  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说,在发展“飞地经济”的过程中,如果还是沿用过去依靠行政命令的那一套,可能会走许多弯路,这也是不可持续的。只有让各种要素根据市场需求形成自由有序的流动,才能使生产要素得到更合理的配置,才能更契合区域发展的需要。李佐军认为,“飞地经济”是两个区域整体的战略合作,政府层面要做好相关的规划、制度设计和利益分配。“利益分配没有统一的模式,‘飞地经济’也在起步阶段,各地可以根据自己的实际情况去探索。”他还指出,“飞地经济”与产业转移有明显的区别。产业转移往往是通过企业或项目来承接,是点与点的对接;“飞地经济”则往往是不同的行政区围绕某个园区共同建设展开,是面与面的对接。产业转移一般由某个行政区域为主导,另一个区域往往较为被动;“飞地经济”则一般是由两个或多个区域开展长期的全面协作,这种合作往往更深入、更立足长远。


  图说:新会区大泽镇潮透村,一个万亩产业园落户这里。南都记者 曾育军 摄

  深圳“飞地”经验

  深汕特别合作区:

  “自由恋爱”并非一路甜蜜 省一级多方协调和推动

  2011年2月11日,广东省委、省政府批复《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》,正式成立深汕特别合作区。时任汕尾市长郑雁雄曾表示,合作共建深汕特别合作区超越以往“飞地”合作模式,是在探索跨越行政区域的全新合作模式。他说这不是“拉郎配”,而是两地的“自由恋爱”。

  机制未理顺前“特别不合作”

  但这段“恋情”也并非一路甜蜜。2013年1月份,致公党广东省委在向省政协会议提交的提案――《关于支持深汕特别合作区进一步改革和发展的建议》中指出,深汕特别合作区运作两年来浮现不少问题:园区合作共享机制未够完善,合作流于表面化和形式化;土地管理、财税管理等权限规定未够清晰,制度障碍日益显现;合作区对自身的发展定位、空间布局、目标任务、产业体系定位尚未有清晰的认识。当年南都记者探访合作区时,有官员坦言,“有些地方没运作好”,比如体制机制不顺、两地派驻干部磨合不到位、遇事相互推诿,等等,甚至还有人戏称特别合作区是“特别不合作”。

  这时,广东省层面的协调和推动发挥了重大作用。

  有了“基本法”后开始顺利

  2013年7月25日,广东省委、省政府印发《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》,深汕特别合作区迎来新的发展机遇。2014年11月13日,广东省政府常务会议审议通过了《深汕特别合作区发展总体规划(2015-2030)》。2015年1月,省政府明确深汕特别合作区财政体制参照顺德模式由省直管。半年后,省政府常务会议审议通过了《深汕特别合作区管理服务规定》,合作区运作有了“基本法”。

  2016年,是合作区开始依法统计经济指标的第一年。经统计,合作区地区生产总值25亿元,完成全社会固定资产投资66.08亿元,实现规模以上工业总产值38.13亿元。

  截至今年5月,合作区已引进产业项目64个,其中来源于珠三角地区的有58个,来源于深圳的有56个,占87.5%。64个产业项目中,有35个为先进制造业项目,有7个为新兴海港产业项目,体现出探索“总部+基地”、“研发+生产”的发展模式取得一定的成果。一座深汕两地共同孕育的新城已冉冉升起。

  司前园区

  ●面积:位于新会区司前镇,规划总占地面积10248亩,其中启动区4000亩。

  ●定位:依托五金不锈钢产业为基础,重点发展智能家电、智能装备制造产业,打造成为基础零部件生产基地。

  ●交通:距佛开、新台等高速出口约1.5公里,距江罗高速出口约5公里,交通十分便利。

  大泽园区

  ●面积:位于新会区大泽镇,规划总占地面积12887亩,其中启动区面积5225亩。

  ●定位:园区重点打造电子信息、机械制造业区,重点发展建筑模块化、自动化包装设备、大型及精密模具、环保机械设备、先进木工机械设备、节能型机电产品产业、智能家庭医疗设备,目标培育一批具有国际竞争力的专业化强的基础零部件企业及知名品牌。

  ●交通:北距佛开高速与江鹤高速连接点共和出入口约3.5公里,西距新台高速司前出入口约10公里,距规划中的银洲湖高速约3公里。规划中的G240国道(银洲湖高速连接线)从园区经过,且附近拥有大泽碧桂园和共和碧桂园等生活配套设施。

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